新政:

2018年5月14日，西安市人民政府发布了《西安市土地储备条例（征求意见稿）》及《西安市人民政府办公厅关于进一步加强建设用地规划管理工作的通知》。

在此之前，西安市人民政府于2018年3月1日发布了《西安市关于强化政府主导棚户区改造工作的实施意见（代拟稿）》，2018年3月5日印发了《西安市深化土地供给侧结构性改革实施方案》，上述规定均体现出政府对于土地储备及建设用地规划管理的逐步加强。现结合土地供应市场的现状，对最新颁布的上述规定所产生的影响分析如下。

最新规定的主要内容

（一）《西安市土地储备条例（征求意见稿）》

1、成立西安市土地储备管理委员会作为全市土地储备工作的决策机构；全市土地在供应前均纳入政府储备。

解读

设立土地储备委员会延续并强化了市级政府对于土地市场的管控力度，削弱区县级政府对于辖区内土地供应的干预，是继“土地管理领导工作小组”制度出台后，通过地方性规定进一步加强市级管控权力的制度性设计。

2、土地储备实施集中统一管理，储备土地供应实行集中统一供应，坚持“统一规划、统一收购、净地出让、市场运作、资金集中”的原则，建立“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个出口放水”的土地储备管理机制。

解读

限制了“毛地”供应以及通过设置一定的参与竞买条件锁定土地使用权竞得人的路径。

3、土地储备的范围：（1）列入土地储备计划已征收的土地；（2）实施城市规划进行调整的土地；（3）因单位撤销、迁移等原因，收回的原划拨土地；（4）土地使用期限届满依法收回土地使用权的土地；（5）无使用权人的土地；（6）人民政府行使优先购买权取得土地使用权的土地；（7）依法收回的闲置、荒芜土地；（8）改变原批准用途被依法收回的土地；（9）以出让方式取得土地使用权后无力开发且不具备转让条件被收回的土地；（10）其他需要进行储备的土地。

解读

明确了土地储备的范围，将城市规划调整用地、单位搬迁划拨用地、闲置土地等纳入土地储备范围，在一定程度上限制了通过规划调整实现变更用地性质，同时锁定变更后土地使用权人的路径。

4、土地储备机构应按照国土、规划、建设、市政等部门的要求，对储备土地进行必要的前期开发整理，使之具备供应条件。土地前期开发整理费用列入土地储备成本。

5、储备土地的临时利用期限一般不超过两年。临时利用期间不得修建永久性建筑物。

6、用于商品住宅、商服、旅游、娱乐、工业等经营性项目的土地必须采取招标、拍卖或者挂牌方式方式出让，其中商服、商品住宅用地须采取拍卖方式出让。

解读

进一步明确了商服、住宅用地的拍卖方式，提高市场竞争度，增加供地的透明度。

（二）《西安市人民政府办公厅关于进一步加强建设用地规划管理工作的通知》

1、对于经过公开招拍挂的土地，严格按照《国有土地使用权出让合同》约定的规划用地性质及其他规划条件执行；所有非住宅类房地产项目均不得变更为住宅用地。原通过划拨或协议出让方式取得的城市低效存量土地项目，原则上按规划执行，需要变更土地性质的，按程序报市政府研究审定。

解读

招拍挂取得的工业、科研等用地，必须严格按照出让合同用地性质执行，非住宅项目变更为住宅项目一律禁止。但由于历史原因按照协议或划拨出让的土地，是否可以变更为住宅用地并未完全禁止，而是将审批权上升至市级政府个案研究。从该条款可以看出，政府对于住宅类规划变更项目持限制态度，对于可持续增加地方税收、活跃市场的非住宅项目变更用地性质持鼓励态度。

2、规划或土地证载的各类绿地、交通、市政基础设施用地，以及公共服务和公共管理设施用地，文化、教育、科研、医疗和体育等用地，原则上不得变更为商品住宅或商业类开发用途。

解读

基础设施用地、公共服务和公共管理设施用地等原则上不得变更为住宅及商业开发用途，但并未完全禁止，为特殊项目留有余地。

3、工业、物流仓储用地如需变更为其它用途的，按程序重新研究审定、核发规划条件。

4、鼓励支持商品住宅用地变更为商业用地用于建设高品质特色酒店。

5、对全市涉及用地性质变更事项，均须统一由市政府规划部门按程序上报市政府研究审定。

解读

体现出政府对于土地用途变更审慎性态度，一事一议。

最新规定对土地市场产生的影响

（一）对土地供应的影响

1、对城中村（棚户区）改造项目综合开发用地的影响

目前，西安市非政府主导实施的土地一级整理集中在城中村（棚户区）改造项目。项目的改造（投资）主体在完成土地一级整理后，将一级整理的拆迁安置成本与土地出让金挂钩，实现在土地挂牌中的“排他”。实质上，西安市城中村（棚户区）改造项目为一二级联动模式，城中村（棚户区）综合开发用地的供应并未实现市场化。

一旦《西安市土地储备条例（征求意见稿）》、《西安市关于强化政府主导棚户区改造工作的实施意见（代拟稿）》等规定正式出台并贯彻实施，一级整理将由政府自行实施，整理完成的综合开发用地将统一收储、统一供应，项目的改造（投资）主体不再具备取得项目综合开发用地的“优先权”，亦不再享受土地出让金优惠政策。

2、对招商引资项目的影响

在此之前，地方政府因基础设施建设需要，或产业发展需求等，与企业签署投资类协议，约定企业在提供资金、建厂生产等前提下，为企业在区域内提供土地。之后，政府通过设定条件或其他方式保证企业以公开出让的方式取得土地使用权。

随着土地供应政策的逐步严格和规范，所有土地的供地方案均需通过西安市土地管理工作领导小组的审批，以招商协议等形式供应土地的途径将逐步无法实现。即使区县政府、管委会等签署类似协议，其亦无法保证企业最终竞得土地使用权。

3、对按照现状挂牌项目的影响

净地出让原则，在西安市土地管理工作领导小组的工作会议纪要中已明确提出，在之后制定或出台的相关文件中，均进一步明确了净地出让的原则。在此情况下，所有的土地将无法按照现状拍卖。通常现状拍卖的目的主要是实现在竞买中“排他”，因此，净地出让实际上遵循了土地供应的市场化原则。

（二）对于土地用途变更的影响

目前，西安市可以通过签署《出让合同补充协议》，或通过委托挂牌的途径实现土地用途的变更，而且上述途径可以保证原土地使用权人取得用途变更后的土地使用权。

从本次发布的规定看，今后将严格控制非住宅用地变更为住宅用地，但是土地用途变更并未被锁死。另外，从程序上看，所有的变更土地用途的方案需报市政府审批。

但是，本次的规定并未明确土地用途变更的具体途径。从《西安市土地储备条例（征求意见稿）》的规定看，变更用途后的土地应纳入储备土地的范围，即土地变更用途后应重新公开挂牌出让，不得直接签署补充协议或委托挂牌出让。换言之，即使土地完成变更用途的规划、报批手续，原土地使用权人亦未必可以取得用途变更后的土地使用权。

关于最新规定落地实施的预判

总体而言，本次制定、发布的规定将有利于进一步规范土地市场。但是，从内容上看，大部分是对之前相关通知、会议纪要、政策操作等的进一步细化和明确，特别是商服、商品住宅用地须采取拍卖方式出让的内容已在之前多次提出。因此，有关土地供应等的最新规定最终如何确定、如何落实，还有待于实践验证。事实上，尽管作出相关规定，政府层面未必能全面执行，基于经济环境需要、重点行业发展、解决历史遗留问题等多方面因素影响，上述规定仍存在被打破的可能性。